憲法学の散歩道 連載・読み物

憲法学の散歩道
第19回 共和国の諸法律により承認された基本原理

 
 
 フランスの違憲審査機関である憲法院(Conseil constitutionnel)の1958年の創設から1986年にいたるまでの主要な決定の評議の記録が本としてまとめられている*1。どの決定の評議録もすこぶる面白い(憲法学者でない方がお読みになって面白いかどうかは別の話である)。たとえば1971年7月16日の評議と決定は、憲法院の機能自体を根本的に変革したと言われる。
 
 第5共和政憲法は、シャルル・ドゴールが自身のかねての憲法構想を実現したものであった。国家元首たる大統領は党派政治を超越して、首相をはじめとする国務大臣を任命し、政府の政策決定と執行を統括する。大統領はさらに、国家の継続性と独立性を保障し、大臣会議を主宰し、政党政治を超越した裁定者(arbitre)として行動する。国政の危機に際しては、国民投票と解散-総選挙を通じて主権者たる国民の判断が表明されるべく訴えかける。ドゴールは、特殊利益や諸党派の抗争がフランスの国力を弱めたと考え、強力な大統領の指導の下、統一的な国家利益の一貫した実現を目指した。
 
 憲法院は違憲立法審査機関である。しかし当初は、議会で法律案が可決された後、大統領の審署によって法律として正式に成立する前に、大統領、首相、国民議会(下院)議長、元老院(上院)議長のいずれかの附議により、可決された法案の憲法適合性を審査する機関であった*2
 
 しかも、第5共和政憲法の本体は、基本権を保障する条項を含んでいない。同憲法では、議会が法律として制定することのできる事項が限定されており(憲法43条)、それ以外の事項は大統領または首相の発する政令で制定される。議会が憲法により割り振られた権限を逸脱した法律を制定しないよう監視役を務めることが、憲法院には期待されていた。
 
 ところが、憲法院は1971年7月16日の評議と決定で、国民の基本権を擁護する機関へと変貌を遂げた。条文上の手掛かりはサーカスの綱渡りのような離れ業を通じて発見された。第5共和政憲法のごく短い前文は、「フランス人民は、1789[人権]宣言により規定され、1946年憲法前文により確認されかつ補完された諸権利に対する愛着を厳粛に宣言する」と述べる。このうち、1946年憲法、つまり第4共和政憲法前文は、「フランス国民は、1789年の権利宣言により認められた人および市民の権利と自由、ならびに共和国の諸法律により承認された基本原理を厳粛に再確認する」と述べている。
 
 ところで、1789年の人権宣言は、1971年決定で焦点となった結社の自由を規定していない。フランス革命はむしろ、封建的身分制のみならず職業組合や教会をはじめとする中間団体を粉砕して政治権力を国家に集中し、その対極に平等な権利主体たる個人を析出する企てであった。存在し得るのは個々人の利益と公共の利益のみである。結社の自由を認める余地はない*3
 
 そうすると憲法院にとって頼りになりそうなのは、「共和国の諸法律により承認された基本原理les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République」に結社の自由が含まれるという議論である。憲法の前文が憲法本体と同様に違憲審査の根拠となるのかという論点がある上に、「共和国の諸法律により承認された基本原理」が、どの「共和国」のどの「法律」により承認されたどの「基本原理」なのかという複雑な論点が浮かび上がる*4
 

 
 1971年7月16日の評議で事実関係と法律問題を分析し、憲法院としての結論を提案する報告者(rapporteur)を務めたのは、フランソワ・ゴゲル(François Goguel)である。彼は長く議会上院の事務局長を務めるかたわら、パリ政治学院の教授も務め、政治学・憲法学関係の多くの学術書を著している。
 
 彼は第一に、附議された法律の審議手続に関する問題を指摘する。問題の法律は、上下両院の対立もあって、最終的に国民議会が可決したのは、会期末日であるはずの6月30日の翌日である7月1日未明のことであった。当時の憲法28条は常会の会期は3月を超えることができないと規定しており、フランスでは1カ月は30日として計算するので、4月2日に開会した会期は90日後の6月30日に終了する。
 
 ゴゲルは、こうした議決も手続違反と見るべきではないと言う。第3共和政でも第4共和政でも、会期末日の深夜24時を超えて審議が続く先例はあった。もし杓子定規に会期末日の24時で会期が終了するとしてしまうと、議事妨害を企てる野党の格好の餌食となる。
 
 ゴゲルのこの指摘は、憲法院の大方のメンバーの賛同を得た。最終的にまとめられた憲法院の決定は、冒頭部分で次のように述べる。

憲法院の審査に附議された法律は、1971年4月2日に開会した会期において、議会両院で憲法の定める手続に従って議決されたことに鑑み、

こんな月並みなことがなぜ記されているかというと、憲法院がゴゲルの指摘に同意したことが、ここに示されているわけである。
 
 次にゴゲルは、元老院議長による附議には軽度の手続上の瑕疵があると指摘する。元老院議長が憲法院に法律を附議する際には、大統領、首相および国民議会議長にその旨を通知する必要があるが、附議の文書からも判明するように、国民議会議長への通知がなされていない。
 
 おそらく元老院は、前回の附議の際に用いた文例をそのまま流用したのであろう。前回、元老院議長が憲法院への附議を行ったのは、1962年10月28日の国民投票で可決された、大統領の選出方法を直接公選制に変更する憲法改正についてであった。
 
 憲法改正の提案は、憲法89条が明定する両院での審議・議決手続をスキップし、憲法11条を根拠に直接、国民投票に付された。憲法改正のための特別規定が存在するにもかかわらず、国民投票に関する一般規定である11条を用いることは、明白な憲法違反である。このとき、国民議会は当時のポンピドゥー内閣に不信任決議を突きつけ、ドゴール大統領が対抗して国民議会を解散していた。つまり、通知すべき相手の国民議会議長は不在だった*5。今回は明らかに状況が異なる。
 
 ただゴゲルは、これは瑕疵ではあるが、附議を無効とするほどのものではないし、憲法院の決定文でわざわざ触れるほどのことでもないと言う。この点も、他のメンバーの賛同を得た。
 

 
 続いてゴゲルは、問題の法律が憲法に適合するか否かという本題に取りかかる。法律は、結社に関する1901年7月1日法律を改正しようとするものであった。1901年法は、結社は自由であるとしつつ、法人格と権利能力を得るには、結社の名称と目的、事務執行者の氏名、住所、職業等を県庁または郡庁に届け出て、それらの情報が官報に掲載されることが必要だとしていた。他方で同法3条は、違法な目的の結社、公序良俗に反する結社、国土の一体性および共和政体の侵害を企てる結社は無効であるとし、同法7条は、無効とされた結社は関係者または検察官の請求により、司法裁判所が解散するとしていた。
 
 その一方、1901年法は、宗教団体については設立を事前許可制としていたし、1939年のデクレ・ロワ(委任立法)は、外国結社の設立を内務大臣の事前許可制としていた。さらに1936年1月10日法律は、武装闘争を煽動する団体、国土の一体性や共和政体の破壊を目的とする団体等は、大臣会議の制定するデクレによって解散できることを規定している。
 
 憲法院の審査対象である1971年7月1日法律は、県庁または郡庁への結社の届出の際、3条で規定された無効の結社であると「思われるapparaissant」場合、または、無効とされ若しくは解散された結社の再結社であると「思われるparaissant」場合には、検察官が届出人を大審裁判所*6に召喚し、大審裁判所が急速審理手続(référé)で、急速審理手続で結論が出ない場合は本案手続で、設立を認可するか否かの結論を出すこととしていた。
 
 ゴゲルは1971年法は、輿論の批判にもかかわらず、結社一般について事前許可制を導入するものではないと言う。フランスの結社法制において、事前許可制とは行政権による事前許可制である。ところが1971年法は結社について司法による事前統制を導入しているにすぎない。
 
 1958年憲法が前文においてフランス人民の愛着を宣言している1789年宣言には、結社の自由に関する規定は見当たらない。1946年憲法前文は、「共和国の諸法律により承認された基本原理」に言及しているが、こうした一般的で漠然とした定式は恣意的な解釈、主観的な解釈をもたらし、国民主権を基本原理とする現憲法の定める手続に従って議決された法律の違憲審査の根拠とするのは、きわめて困難で危険であろう、とゴゲルは指摘する。
 
 そもそも結社の自由は、「共和国の諸法律により承認された基本原理」なのだろうか。
 
 ゴゲルはそれを否定する。1946年憲法前文の起草過程でも結社の自由への言及はなされていない。共和政体にとって危険だと考えられる結社、宗教団体、外国結社等につき、第3共和政の諸法律は事前許可制を設けている*7。結社がその性質上、共和国にとって危険だと考えられるならば、その設立を事前許可制の下に置くことは正当である。
 
 1971年法は憲法に反しないというのが、ゴゲルの結論である。
 

 
 憲法院長のガストン・パルスキ(Gaston Palewski)は、ゴゲルの洗練された報告、その学識の深さを称賛する*8。メンバーのポール・コスト-フロレ(Paul Coste-Floret)も同じくゴゲルの報告を称賛するが、結論については意見を異にすると言う。コスト-フロレは、かつて中道派キリスト教政党のフランス人民運動(Mouvement républicain populaire)の議員であり、第5共和政憲法の制定にも関わっていた。
 
 コスト-フロレは、司法権によるものであれ行政権によるものであれ、事前許可制であること自体が問題だと言う。コンセイユ・デタは、結社の自由を憲法上の原理として扱ってきた。結社の自由は共和国の基本的諸法律に含まれる。審査対象の法律は、結社に対する事後的統制を事前の統制で置き換えようとしている。憲法院はこの法律が憲法前文に反すると判断すべきだ。共和政体を防衛するためであればどんな手段を使っても構わないわけではない。
 
 司法官出身のジョルジュ-レオン・デュボワ(Georges-Léon Dubois)は、コスト-フロレの意見に同意するとした上で、政府は結社を解散する数々の手段を保有しているのに、なぜ新たな法律が必要なのか不思議だとする。結社しようとする人々の内心の動機を審査しようとしているのではないか。自由主義体制は、そうした審査をすべきではない。審査されるべきなのはあくまで行為だ。この法律は、1970年6月19日の憲法院決定*9において勘案された憲法前文に反するというのが、デュボワの結論である。
 
 憲法学者のフランソワ・リュシェール(François Luchaire)は、共和国が自己防衛の手段を持つべきなのはその通りだが、この法律はその役には立たないと言う。違法すれすれの結社は、届出をしようとはしないだろう。1905年結成の社会党や1920年結成の共産党は、いまだに結社の届出をしていない*10。結成当時の両党は、境界線上の結社だった。結社の権利能力を否定しても共和政体を守ることにはならない。
 
 さらにリュシェールは、憲法院は公権力の活動を規制する機関だとされるが、諸外国の違憲審査機関は自由の擁護者であることを指摘する。本件によって、憲法院は自由の擁護者としての任務を取り戻すことができる。ゴゲル氏は事前許可制は違憲だとしながら、行政権と司法権とで区別を設けようとしている。しかし、司法は事後的に介入すべきもので、事前に介入すべきではない。裁判所に事前審査を求めることは、裁判所に行政判断をさせることだ。この法律は出来が悪く、共和国の法律の基本原理に反している。
 
 ゴゲルはこれに対して、コスト-フロレらの批判は立法の適否に関するもので、違憲か合憲かの問題に関する議論ではない、裁判所が審査対象とするのは結社の定款と会員名簿であって内心の動機を審査するわけではない、届出をしないで結社することは自由なのだから、結社の自由は侵害されていないと反論する。
 
 なおもメンバー間の応酬が続いた後、パルスキ院長が、論点は出尽くしたとして議論を引き取る。結社の自由は、周知の歴史的事情で人権宣言では規定されていないが*11、共和国の諸法律により承認された基本原理に含まれていないとは考えにくい。それは、1958年憲法前文によって取り込まれた1946年憲法前文に記されている基本原理だ。
 
 すでに活動を開始した結社を事後的に裁判所による解散の対象とすることは可能だろうが、それを事前でかつ一般的な審査で置き換えることは、結社法制の根本的な変更となる。審査をするのはたしかに裁判所だが、誰が審査の開始を申し立てるのか。誰が検察官に情報を提供するのか。この法律は、結社の活動開始前の事前審査を設けるのみならず、結社一般についての審査を設けるものであるだけに、問題はさらに深刻だ。宗教団体や武装集団、外国のためのスパイ活動を行うおそれのある結社については現行法制下でも事前審査制が設けられているが、これらは特定のカテゴリーの結社についてだけだ。
 
 採決が行われ、ゴゲルの用意した当該法律を合憲とする決定文案は6対3で否決され、当該法律の1条および3条を違憲とする決定が確定した*12。基本権の擁護者としての憲法院が、こうして舞台に登場することになった。
 

 
 評議録を読むと、少数意見の記載もなく、きわめて素っ気なく平板で*13、お役所文書の典型のような憲法院の決定文の背後に、洗練され、かつそれぞれに理由付けられた活発な議論の応酬があったことが分かる。議論の内容は技術的な法解釈にとどまらず、フランスの憲法思想史を反映した骨太のものでもある。
 
 さらにこの日の評議録を読んで驚くことは、憲法院の機能を根本的に変革したとされる法理、つまり1958年憲法前文が取り入れた1946年憲法前文で言及されている「共和国の諸法律により承認された基本原理」を違憲審査の根拠とする法理について、誰一人として明確に反対しておらず、議論の焦点ともなっていないことである*14
 
 ゴゲルは多少懐疑的な見解を披露したが、この法理にもとづく違憲判断の可能性自体は否定していない。憲法院が発足して10年以上が経ち、基本権の擁護者としての役割を発揮しないと、法学界のみならず国民一般からの支持を広げることができないとの意識が優ったのであろうか*15
 
 

*1 Bertrand Mathieu et al (eds), Les grandes délibérations du Conseil constitutionnel 1958-1986 (2nd edn, Dalloz 2014). 憲法院は大統領、国民議会議長、元老院議長がそれぞれ9年任期で3名ずつ任命するメンバー9名から構成される。これに加えて元大統領は、第4共和政期の者も含めて、終身のメンバーとなる(第5共和政憲法56条)。公開の対象となるのは、25年以上経過した評議録である。
*2 2008年の憲法改正により、係属中の訴訟において、法律の規定が憲法上の権利・自由を侵害するとの主張が当事者によりなされたとき、コンセイユ・デタまたは破毀院の議を経た申立てにもとづき、憲法院が当該合憲性の論点について判断を下す制度、「合憲性の先決問題la question prioritaire de constitutionnalité : QPC」が新設された(憲法61条の1)。
*3 それを象徴するのが、労働組合を含めてあらゆる職業団体を禁止した1791年6月14日のル・シャプリエ法(la loi Le Chaplier de 1791)である(see Jean-Jacques Chevalier, Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à 1958 (Dalloz 2009) 28-30)。提案者のル・シャプリエは、ジャコバン・クラブを典型とする政治結社についても、憲法が確定した以上、憲法の授権によらない政治権力は存在すべきではないと厳しく批判した(Lucien Jaume, Le discours jacobin et la démocratie (Fayard 1989) 59-62)。フランス革命が個人と国家の間に介在する一切の中間団体を敵視し、その解体を通じて「自由な諸個人から成る社会の前提をつくりあげ」た経緯については、樋口陽一『憲法〔第4版〕』(勁草書房、2021)30-31頁および90-91頁参照。また、ル・シャプリエ法については、同書289-91頁参照。
*4 現在では、第3共和政の立法者が一貫して堅持した伝統的原理がそれに当たると考えられており、結社の自由、教育の自由、大学教授の独立性、行政裁判の司法裁判からの分離等がそれに含まれる(see Francis Hamon et Michel Troper, Droit constitutionnel (41st edn, LGDJ 2020) 844 [§801])。
*5 政府から国民投票の施行について諮問を受けた憲法院は、1962年10月2日、7対3で憲法改正案を直接、国民投票に附す手続を踏むことは違憲であるとの結論に至っている(Mathieu et al (n 1) 109)。ただ、国民投票で可決された憲法改正法の違憲審査を元老院議長が附議した際、憲法院は11月6日、6対4で主権者たる人民が直接下した結論を憲法院が審査することはできないと決定した(Décision N° 62-20 DC, Loi référendaire relative à l’élection du président de la République au suffrage universel direct; cf. Mathieu et al (n 1) 123)。
*6 大審裁判所(tribunal de grande instance)は、民事事件に関する第一審の通常裁判所。原則として県庁所在地に設置される。
*7 1901年法が制定された19世紀末から20世紀初頭にかけての第3共和政は、政治、官僚制、学校教育の世界から宗教団体、とりわけローマ教皇庁の支配下にあるカトリック教会の影響力を排除し、世俗的な共和政体を確立することを目指していた。See Chevalier (n 3) 358-85 & 443-49.
*8 ガストン・パルスキ(1901-1984)は、第2次大戦中、ドゴールの自由フランスに参加して以来、ドゴールの「右腕homme de confiance」として活動した政治家。ドゴール大統領に任命されて、1965年3月から1974年3月まで、憲法院長を務めた。
*9 Décision N° 71-39 DC, Ressources propres des Communautes européenes; cf. Mathieu et al (n 1) 199-206.
*10 ゴゲルは、届出によって権利能力を獲得しなくとも、会員から会費を徴収したり、銀行口座や郵便振替口座を開設することは可能だと言う(Mathieu et al (n 1) 213)。
*11 前注3および対応する本文参照。
*12 Décision N° 71-44 DC, Liberté d’association.
*13 ローマ法に由来する「帝国風の簡潔さimperatoria brevitas」と呼ばれる文体である。必要最小限を超えることを記すと、それが先例として憲法院自身の以後の判断を縛ることになりかねない。
*14 ミシェル・トロペール教授もこの点を指摘する。ミシェル・トロペール「憲法の背後に? フランスにおける憲法のアイデンティティの原理」松本有平・長谷部恭男訳『比較法学』54巻2号168頁(2020)。
*15 憲法院のメンバーが評議にあたって、法律学界の評価、世論一般からの予想される評価を勘案していたことについては、Fabrice Hourquebie, Wanda Mastor, and Ferdinand Mélin-Soucramanien, ‘Présentation de la période 1965-1974’ in Mathieu et al (n 1) 163参照。

 
 
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第1回 現実感覚
第2回 戦わない立憲主義
第3回 通信の秘密
第4回 ルソー『社会契約論』における伝統的諸要素について
第5回 宗教上の教義に関する紛争と占有の訴え
第6回 二重効果理論の末裔
第7回 自然法と呼ばれるものについて
第8回 『ペスト』について
第9回 「どちらでもよいこと」に関するトマジウスの闘争
第10回 若きジョン・メイナード・ケインズの闘争

長谷部恭男

About The Author

はせべ・やすお  早稲田大学法学学術院教授。1956年、広島生まれ。東京大学法学部卒業、東京大学教授等を経て、2014年より現職。専門は憲法学。主な著作に『権力への懐疑』(日本評論社、1991年)、『憲法学のフロンティア 岩波人文書セレクション』(岩波書店、2013年)、『憲法と平和を問いなおす』(ちくま新書、2004年)、『Interactive 憲法』(有斐閣、2006年)、『比較不能な価値の迷路 増補新装版』(東京大学出版会、2018年)、『憲法 第7版』(新世社、2018年)、『法とは何か 増補新版』(河出書房新社、2015年)、『憲法学の虫眼鏡』(羽鳥書店、2019年)ほか、共著編著多数。